Matrice del rischio nel contratto di partenariato – Di Paolo VERNERO e Federico CATTAROSSI

Con le Linee guida pubblicate il 9 aprile scorso, l’ANAC ha definito le modalità di esercizio del controllo sull’operatore economico da parte delle amministrazioni aggiudicatrici nell’ambito dei contratti di partenariato pubblico privato, c.d. PPP (si veda “Analisi del rischio prima dell’adozione del partenariato pubblico-privato” del 16 aprile 2018).

Nella prima parte, l’ANAC fornisce – a beneficio delle stazioni appaltanti – indicazioni operative (ai sensi dell’art. 213 comma 2 del DLgs. 50/2016) per l’identificazione e la valutazione dei rischi connessi al contratto, a partire dalla fase che precede l’indizione della procedura di gara.

La ricognizione preliminare dei rischi ha l’obiettivo di consentire alla P.A. – esaminate le condizioni di realizzazione o gestione dell’opera o del servizio – la puntuale individuazione dell’allocazione dei singoli rischi in capo alle parti del contratto (pubblico o privato).

I rischi – precisano le Linee guida – debbono in linea generale risultare a carico del soggetto che presenta la maggiore capacità di controllo e gestione degli stessi, fermo restando il rispetto delle prescrizioni di legge che prevedono il trasferimento in via esclusiva di talune tipologie di rischio in capo all’operatore privato. Si tratta, a seconda dei casi, del rischio operativo, di costruzione, di disponibilità e di domanda (“rischi generali”) che trovano puntuale definizione nel Codice dei contratti pubblici; a questi si affiancano una serie di altri rischi tra i quali l’ANAC richiama, ad esempio, il rischio di commissionamento, il rischio finanziario e quello normativo-politico-regolamentare.

Vengono quindi fornite indicazioni in merito alle modalità di rilevamento e monitoraggio delle condizioni di equilibrio economico-finanziario che devono contraddistinguere l’esecuzione del contratto, costituendo esse stesse presupposto per la corretta allocazione dei rischi (art. 180 comma 6 del DLgs. 50/2016). Richiamando definizioni tipiche della best practice aziendale, ANAC prevede che il Piano economico-finanziario (PEF) possa ritenersi in equilibrio quando, dato un tasso di congrua remunerazione del capitale investito, il valore attuale netto dei flussi di cassa del progetto risulti pari a zero.

La verifica delle condizioni di equilibrio passa attraverso l’analisi di alcuni indicatori esposti nel PEF, tra i quali ANAC richiama il tasso interno di rendimento (TIR) ed il valore attuale netto (VAN) riferiti tanto al progetto, quanto all’azionista, e specifici indici di sostenibilità finanziaria del progetto (quali il debt service cover ratio e il long life cover ratio). Il costante monitoraggio dei predetti indicatori è essenziale per individuare e misurare, in corso d’opera, gli eventuali scostamenti rispetto al punto di equilibrio, così da poter adeguatamente calibrare gli interventi di revisione del PEF e valutarne l’impatto.

La seconda sezione delle Linee guida riporta, in attuazione dell’art. 181 comma 4 del decreto, prescrizioni vincolanti per le amministrazioni aggiudicatrici in tema di monitoraggio dell’attività dell’operatore economico. In particolare, l’ANAC individua e definisce specifici strumenti di presidio e gestione dei rischi, che debbono trovare adeguata collocazione e regolamentazione nell’ambito del contratto di PPP.

Tra questi, è di fondamentale importanza l’adozione della “matrice dei rischi”, costituente parte integrante del contratto medesimo, la cui costruzione (da parte della stazione appaltante) deve considerare i seguenti aspetti: identificazione del rischio; valutazione della probabilità del verificarsi di un evento associato al rischio (risk assessment); individuazione dei meccanismi che permettono di minimizzare gli effetti derivanti da un evento (risk management); allocazione del rischio al soggetto pubblico e/o privato; corrispondenza tra rischio e trattamento dello stesso all’interno del contratto di PPP effettuata mediante l’individuazione dell’articolo che disciplina lo stesso.

La matrice riassume, identifica e qualifica i rischi connessi al progetto e costituisce uno strumento-chiaveda impiegarsi tanto in fase di programmazione (per la definizione preliminare della corretta allocazione dei rischi e la valutazione preventiva delle condizioni di applicabilità del genus contrattuale del PPP), quanto in fase di esecuzione (previo aggiornamento della stessa in caso di variazioni contrattuali), per il monitoraggio dei rischi.

Onde esercitare efficacemente e con continuità la propria attività di controllo sull’operatore economico, l’amministrazione aggiudicatrice deve, inoltre, disporre di adeguati flussi informativi concernenti i dati relativi alla gestione dei lavori e dei servizi. Al riguardo, le Linee guida prevedono che la P.A. individui, secondo le caratteristiche del progetto, la configurazione dei data-set per ciascuna tipologia di rischio trasferito e che il flusso informativo così definito debba essere trasmesso, secondo le modalità e le scadenze previste nel contratto, a cura dell’operatore economico.

Peraltro, occorre che la stazione appaltante acquisisca dall’aggiudicatario un periodico rendiconto economico-gestionale sull’esecuzione del contratto, che consenta di monitorare parametri ritenuti significativi per la verifica del mantenimento della corretta allocazione dei rischi, quali, ad esempio, il rispetto dei service level agreement (SLA) e l’applicazione di eventuali penali o decurtazioni del canone.